本案判决书
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案件简述
事情要从2001年说起。当年，河北省W市A县曙光镇晨光村的西林北山突发火灾，成片林木被烧毁，山体植被几乎殆尽。2006 年，本村村民刘大山、刘长海经村委会口头同意后，进驻山林陆续栽种了1530余棵板栗树。此后十余年，两位老人悉心管护，昔日荒山变成了枝繁叶茂的经济林，板栗也成了家里重要的收入来源。（本文涉及各方当事人信息等均作化名）
平静的日子在2019年被打破。当年6月，中共A县委办公室与A县人民政府办公室联合印发《A县天网护绿专项行动方案》，明确要 “全面清理国家级公益林区内栽种的经济林”，并由县政府成立领导小组统一指挥行动。2024年1月，刘大山、刘长海通过政府信息公开得知，西林北山已被《河北省A县林地保护利用规划（2011-2020 年）修订版》划为二级重点公益林。没过多久，他们的板栗林因 “侵占公益林” 被村委会无偿收回，且未获任何补偿。
2024年7月，两位老人向A县人民政府提交赔偿申请，要求以每棵400元的标准赔偿61.2万元损失，却在法定期限内未获答复。无奈之下，他们向W市人民政府申请行政复议，W市责令A县限期处理后，A县政府2024年12月作出《不予赔偿处理决定书》，以 “非法侵占公益林” 为由拒绝赔偿。2025年2月，W市人民政府作出复议决定，维持了A县的不予赔偿决定。
维权的接连受挫，两位当事人找到了北京恒略律师事务所的商瑞超律师。仔细梳理案情后，商瑞超律师认为两被告的行政行为存在明显瑕疵，随即代理二人向W市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销两份决定书、判令 A县政府赔偿损失，并附带审查涉案专项行动方案的合法性。
被告答辩：两级政府坚称 "收回合法，不应赔偿"
面对二原告的起诉，A 县人民政府与 W 市人民政府分别提出了答辩意见，坚称其行政行为合法合规。
1. A县人民政府辩称：
• 原告未取得合法土地使用权，种植行为属于非法侵占公益林；
• 案涉地块自2007年起即为重点公益林，原告种植经济林违反公益林保护政策；
• 村委会收回行为符合专项行动方案，属于合法自治行为；
• 原告不符合国家赔偿法定条件。
2. W市人民政府辩称：
• 行政复议程序合法、事实清楚、适用法律正确；
• 维持A县决定符合《行政复议法》规定。
恒略律师：逐层突破，直击行政行为漏洞
针对案件焦点，商瑞超律师从事实、法律、程序三个维度展开代理意见，层层递进地揭露了被告行政行为的违法性。
（一）原告种植行为合法，土地使用权瑕疵不应归责于原告
商律师指出，根据《农村土地承包法》第三条及《森林法》第四十三条，荒山可通过公开协商等方式承包造林。2006 年原告种植时，西林北山因火灾已成荒地，原告经村委会同意后植树造林，符合 "恢复植被、鼓励造林" 的国家政策。
2006年原告经过晨光村村民委会的同意在西林北山种植板票树。本案行政复议过程中被告提交的当时村委成员李丽娟的笔录中，李丽娟称村里同意了原告种植松树，未同意种植板栗树。也证明原告已经过村里同意，取得案涉地块的使用权。至于是否办理土地承包手续应当是晨光村村民委员会的义务，晨光村村民委员会未履行上述义务不能归责于原告
（二）2006年案涉地块非公益林，二级公益林允许林下经济
商瑞超律师通过原告申请的政府信息公开答复书（迁政信公开〔2024〕X2 号）指出：案涉地块被划为重点公益林，源于 2011 年修订的《河北省 A 县林地保护利用规划》，而原告的种植行为发生在 2006 年。A 县政府主张 "2007 年已是公益林" 的补充说明，系诉讼中逾期提交的证据，根据《行政诉讼法》第三十四条，应视为无相应证据。
即便按现有规划为二级公益林，《国家级公益林管理办法》第十三条明确规定，二级公益林可 "在不破坏森林植被的前提下，适度开展林下种植、科学发展林下经济"。原告种植板栗树不仅未破坏生态，反而增加了森林面积，与公益林保护精神一致，与 “毁林” 有本质区别。
（三）A 县政府决定与 W 市复议均存在严重违法
1.A 县政府不予赔偿决定证据不足、程序违法：A 县政府认定 "原告 2006 年种植板栗树"，但其后提交的村委会情况说明却称 "种植时间约在 2010 年之后"，事实认定自相矛盾；其据以定案的询问笔录、会议记录等证据，多形成于作出决定之后，且笔录未注明执法人员身份、无签字盖章，违反《行政复议法》"复议期间不得自行收集证据" 及《行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，不应作为定案依据。
2.W 市复议决定未尽审查义务：W 市政府未对 A 县政府决定的事实依据、证据合法性进行实质审查，仅以 "程序合法" 为由维持原决定，属于 "复议不作为"，违背行政复议的监督纠错功能。
（四）专项行动方案不具备规范性文件属性，但行政行为不能脱离法律依据
1.附带审查问题：该方案系县委、县政府为专项行动制定的具体举措，未普遍适用于不特定对象，不属于《行政诉讼法》规定的 “规范性文件”，但被告依据该方案作出行政行为时，仍需符合上位法规定。
2.收回程序违法：即便原告存在占用林地问题，根据《土地管理法》第七十七条，也应按法定程序处理，被告直接依据内部方案 “无偿收回”，缺乏法律依据且程序违法。
法院审理
法院认定，A 县政府的不予赔偿决定 "认定事实不清，主要证据不足"，其据以定案的关键证据或形成于复议决定之后，或与其他证据存在矛盾（如种植时间表述不一致）；W 市复议决定未纠正上述违法情形，应予一并撤销。商瑞超律师的相关代理意见得到法院采纳。
经审理W市中级人民法院作出一审判决：
1.撤销W市人民政府行政复议决定书；
2.撤销 县人民政府不予赔偿处理决定书；
3.责令A县人民政府于判决生效后60日内重新作出行政行为；
4.案件受理费 50元由A县人民政府负担。
公益林管理虽关乎生态安全，但仍需平衡公共利益与个人权益。即便出于环保目的，政府对土地使用权的限制或收回也应遵循法定程序和补偿原则，避免“以公益之名行侵权之实”。本案的胜诉，不仅维护了原告的合法权益，也警示行政机关：任何行政决策都必须在法治框架内运行，程序正义不可逾越。
本案代理律师
商瑞超律师
商瑞超律师，从事法律工作多年，密切关注发展变化的法治环境，深刻理解中国法律制度，探索并掌握最新法律技巧和手段，致力于改革法律服务方式，为当事人提供全方位的服务。商瑞超律师待人以诚，立世以信，法律专业知识扎实，办案认真负责，经验丰富，成功代理了数百件征地拆迁案件。
擅长领域：房屋拆迁、土地征收、企业拆迁、养殖场拆迁、违法占地、非法强拆、行政赔偿等行政类诉讼案件。
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